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Texto atual do Estatuto do Pantanal é insuficiente para proteger o bioma
Em tramitação no Senado, proposta defende exploração sustentável, mas não indica restrições ao uso do bioma. Especialistas apontam necessidades de aprimoramentos no projeto
Legislação específica para o Pantanal está prevista na Constituição Federal. Foto: Carl de Souza/AFP
A Constituição Federal de 1988 prevê que a proteção e regulação das atividades econômicas no Pantanal, considerada a maior planície de inundação contínua do mundo, deve ocorrer mediante legislação específica. Três décadas depois de sua promulgação, porém, o bioma ainda carrega essa lacuna legislativa em âmbito federal.
Nos últimos anos, pelo menos três projetos de leis (PLs) que dispunham sobre a Política de Gestão e Proteção do Bioma Pantanal já tramitaram no Congresso, sendo um na Câmara dos Deputados e dois no Senado Federal. O primeiro deles (PL nº 750/2011) foi arquivado, em 2018, no Senado. O segundo (PL nº 9.950/2018) foi arquivado, desarquivado e, desde 2020, está estagnado na Câmara dos Deputados.
O terceiro, e mais recente deles, foi protocolado em 2020 e sua última tramitação foi em fevereiro deste ano, quando teve o seu relator designado na Comissão de Meio Ambiente (CMA) do Senado Federal. Trata-se do PL nº 5.482/2020, também conhecido como “Estatuto do Pantanal”, de autoria do senador Wellington Fagundes (PL-MT), que dispõe sobre a conservação, proteção, restauração e a exploração sustentável do Pantanal e altera o artigo 36º da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC).
((o))eco escutou de especialista que acompanha a questão, que o projeto, apesar de necessário, ainda é insuficiente e apresenta lacunas que devem ser aprimoradas. Entre os apontamentos sobre onde a proposta deve avançar, está, por exemplo, a inserção de dispositivos que restrinjam o uso do bioma – principalmente no que diz respeito a novos empreendimentos que possam alterar o fluxo de água – , e a proteção das nascentes que formam a planície inundável do Pantanal.
Além desses, também aparecem como pontos críticos na matéria a questão da mineração, a não menção às políticas de saneamento básico e à manutenção de Reserva Legal e Áreas de Preservação Permanente (APPs) do bioma.
Pantanal: mais seco e suscetível ao fogo
O Pantanal brasileiro possui cerca de 150.355 quilômetros quadrados – 1,76% da área total do país – , dos quais 65% estão no estado de Mato Grosso do Sul (MS) e 35% em Mato Grosso (MT). O bioma é o lar de pelo menos 4,7 mil espécies conhecidas, entre animais e plantas Apesar da grande integração com outros biomas, como o Cerrado, a Amazônia e a Mata Atlântica, a principal característica do Pantanal é sua planície inundável.
A planície do bioma integra a Bacia do Alto Paraguai (BAP), região transfronteiriça que abrange áreas na Bolívia, Brasil e Paraguai. A BAP, por sua vez, também aloja o Planalto, onde nascem os demais cursos d’água que alimentam a bacia pantaneira. Toda essa complexidade conferiu o título de Patrimônio Natural Mundial à região pela Unesco, em 2000. Essa realidade, no entanto, tem sofrido alterações por conta de secas severas nos últimos anos, como revela análise do MapBiomas feita a partir de imagens de satélite. Entre a cheia de 1988/1989 e a de 2018, por exemplo, o total da área coberta por água e campos alagados foi 29% menor. Na primeira cheia registrada na série histórica, a água cobria uma extensão de 5,8 milhões de hectares. Em 2018, foram apenas 4,1 milhões de hectares. Já em 2020, essa área cobria 1,5 milhões de hectares, a menor dos últimos 36 anos.
Ainda conforme o Mapbiomas, de todos os biomas brasileiros, o Pantanal foi o que mais queimou nos últimos 36 anos. Mais da metade (57%) de seu território foi queimado pelo menos uma vez no período, o equivalente a 86.403 quilômetros quadrados. Áreas de vegetação campestre e savanas foram as mais afetadas, respondendo por mais de 75% das áreas queimadas. Ao todo, 93% do fogo no período ocorreu em vegetação nativa e apenas 7% ocorreu em área antrópica – ambiente cuja vegetação original foi alterada, perturbada ou destruída em relação à vegetação inicial. Em 2020, foram mais de 2,3 milhões de hectares queimados, segundo maior número desde 1985.
Enquanto 83,8% da planície estava coberta por vegetação nativa em 2020, no planalto apenas 43,4% do território ainda preserva a vegetação. Ainda conforme o levantamento do Mapbiomas, o uso antrópico no Pantanal cresceu 261% entre 1985 e 2020, expandindo-se por mais 1,8 milhão de hectares. Nesse período, a área de pastagens na BAP dobrou de 15,9% em 1985, para 30,9% em 2020. A agricultura, por sua vez, quadruplicou, passando de 1,2% em 1985 para 4,9% em 2020. Já a formação savânica, caiu de 24,4% em 1985, para 18% em 2020. Em 2020, 40% da BAP possuía uso agropecuário.
Legislação própria é uma necessidade
O Pantanal é denominado patrimônio nacional pela Constituição Federal de 1988. No parágrafo 4 do artigo 225º, a carta constitucional prevê que a utilização do bioma deve ocorrer “dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais”. Trinta e quatro anos depois, o Pantanal segue sem uma legislação específica para proteção e regulamentação de atividades.
((o))eco conversou com Warner Bento Filho, especialista em Políticas Públicas do WWF-Brasil, organização que integra o Observatorio Pantanal – coalizão composta por 43 instituições socioambientais atuantes na BAP no Brasil, Bolívia e Paraguai. Warner explica que é dever do Congresso Nacional a aprovação de lei que trate da conservação do bioma pantaneiro, principalmente para a garantia da sua existência e da prestação de seus serviços para gerações futuras.
“Além da riqueza de espécies da fauna e da flora, o Pantanal também oferece serviços ambientais como manutenção e purificação de mananciais, proteção dos recursos do solo, habitats de plantas e animais de valor comercial, controle biológico, recarga de aquíferos e regulação do clima local. Também permite o desenvolvimento de práticas de ecoturismo e é fonte de recursos genéticos”, conta o especialista.
Ele ressalta, entretanto, que toda essa riqueza é muito frágil e está cada vez mais ameaçada. “Principalmente pela expansão da agricultura nas proximidades dos rios, pelo uso de agrotóxicos e pela multiplicação de projetos de infraestrutura, como hidrelétricas e hidrovias. Além disso, a região sofre com desmatamento e queimadas descontroladas”, alerta.
O especialista alerta que alterações nos cursos d’água podem provocar grandes danos ambientais ao bioma e o uso de agrotóxicos na área alagável pode acarretar em prejuízos irreversíveis para plantas e animais, inclusive peixes. Neste último, reside também o risco de impacto para o turismo e economia, uma vez que trata-se de componente que integra o rol de atividades que movimentam a cadeia produtiva da região.
Por conta disso, Warner reforça que apenas uma legislação específica, que abranja suas diferentes conformações, é capaz de preservar o Pantanal em sua totalidade. “O país precisa ter uma legislação própria para cuidar do Pantanal. É um bioma único, com paisagens, habitats e fitofisionomias diversas e únicas, como corixos, arbustais inundáveis e savanas”, completa.
Outras tentativas
Em 2018, o Congresso chegou a ter duas propostas em tramitação simultaneamente, ambas com o objetivo de legislar sobre o bioma pantaneiro e preencher essa lacuna. O PL nº 750/2011, mais antigo, foi protocolado no Senado Federal em 2011 pelo então senador Blairo Maggi (PL-MT) e dispunha sobre a Política de Gestão e Proteção do Bioma Pantanal. E o PL nº 9.950/2018, do deputado federal Alessandro Molon (PSB-RJ) que também dispunha sobre a conservação e o uso sustentável do Pantanal.
Entre o fim de 2018 e o começo de 2019, no entanto, os dois PLs foram arquivados.
O PL nº 750/2011, por conta do término do mandato de Maggi, foi arquivado em dezembro de 2018, antes mesmo de chegar ao Plenário do Senado. O PL nº 9.950/2018, por sua vez, foi arquivado em janeiro de 2019, mas em fevereiro do mesmo ano foi desarquivado por solicitação de Molon. A proposta, porém, está parada na Câmara dos Deputados desde outubro de 2020.
Estatuto do Pantanal não protege nascentes do bioma
Para o especialista da WWF , apesar de necessário e estabelecer uma série de regras, o PL nº 5.482/2020 ainda é insuficiente para a proteção do Pantanal e, por isso, deve ser aprimorado. Conforme o especialista, a proposta deixa de lado uma das questões mais importantes para a conservação do bioma: a proteção das nascentes dos rios que formam o Pantanal.
A própria Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) prevê que “a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da PNRH e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH)”. No caso da BAP, essa definição permite que, para a implementação de políticas de recursos hídricos, seja abrangida não apenas a planície inundável, mas também o planalto, onde nascem os principais cursos d’água que alimentam o do Pantanal.
“A proposta se ocupa apenas da planície inundável, deixando de proteger as nascentes dos rios que formam o Pantanal. O entendimento da Ciência é de que a gestão do bioma deve abranger toda a extensão da BAP, desde as suas nascentes, pois é lá, na verdade, que o Pantanal começa. Hoje, estas regiões sofrem com desmatamento, garimpo e uso de agrotóxicos”, alerta o especialista.
Warner explica que o PL tem que considerar que a conservação da planície inundável só é possível com a restauração e conservação das áreas onde nascem os rios que a formam. “Justamente no encontro entre a planície e o planalto está a região com maiores taxas de conversão da vegetação nativa atuais e previstas, área identificada como ‘arco do desmatamento do Pantanal”, pontua.
((o))eco questionou o senador Wellington Fagundes sobre esta fragilidade do PL. O parlamentar concordou que as duas regiões estão intimamente ligadas e reconheceu que o PL nº 4.582 dá foco exclusivo ao Pantanal, por ter sido mais impactado pelas queimadas de 2020.
“Entendemos que a necessidade das regiões dos biomas Pantanal e Cerrado não são exatamente as mesmas e que tratar de tudo em um mesmo projeto poderia desviar a atenção do debate e acabar por dificultar mais ainda a sua aprovação”, justifica o senador.
Exploração deveria indicar restrições
Outro aspecto proposto pelo PL nº 5.482/2020 é a “Exploração Economicamente Sustentável do Bioma Pantanal”, conforme estabelecido originalmente no Código Florestal.
“Será feita [a exploração ecologicamente sustentável] de forma a garantir a manutenção da diversidade da paisagem e a conservação da diversidade biológica, dos processos ecológicos e dos serviços ecossistêmicos, conforme dispuser o regulamento”, diz trecho da proposta.
Para o especialista da WWF-Brasil, a exploração sustentável, de fato, deve ser respeitada em qualquer bioma. No caso específico do Pantanal, Warner defende que o PL que se proponha a legislar a região deve ater-se aos princípios da precaução e prevenção como base para o regramento, apontando também metas e percentuais para unidades de conservação.
Entre os pontos-chaves para a preservação está a restrição do uso com veto a atividades ou obras potencialmente perigosas para o bioma. Tais como: o plantio de variedades transgênicas; transporte de cargas perigosas; introdução ou cultivo de espécies exóticas de peixes; construção de diques; poços de draga; tanques; barragens; ou outras intervenções que impeçam ou prejudiquem o fluxo das águas.
“Todas essas são medidas importantes para garantir a dinâmica da vida na BAP. O projeto […] precisa vedar explicitamente empreendimentos que causem riscos de mudanças da dinâmica de inundação. Precisa, ainda, oferecer alternativas às pequenas centrais hidrelétricas (PCHs), que representam uma grande ameaça para o Pantanal”, enfatiza o especialista do Observatorio Pantanal.
No PL nº 750/2011 de Maggi, arquivado em 2018, a proposta vedava uma série de atividades, entre elas a instalação e funcionamento de atividades de médio e alto grau de poluição e/ou degradação ambiental na Planície Alagável. Em seu texto atual, o PL nº 5482/2020 não proíbe nenhuma das atividades mencionadas acima.
A única menção proibitiva da proposta, no âmbito da exploração sustentável, está no artigo que proíbe o corte ou supressão de vegetação nativa para o uso alternativo do solo nos seguintes casos: imóveis rurais que possuam área desmatada passível de utilização; proprietários ou posseiros irregulares com os dispositivos da legislação ambiental; ou em casos onde a legislação estadual imponha vedação de forma suplementar.
O autor da proposta, porém, defende que a proibição não é a melhor saída para a questão. Wellington também destacou que o Legislativo Estadual possui competência para suplementar a proposta para impor as restrições mencionadas pelo especialista.
“Os órgãos ambientais em todos os níveis federativos possuem competência para aprovar (ou não) a instalação de determinados empreendimentos, a depender do seu potencial poluidor e da fragilidade do bioma e dos ecossistemas envolvidos. A proibição genérica e irrestrita não nos parece ser a melhor saída e poderá trazer grandes dificuldades para a aprovação da matéria no Congresso Nacional”, afirma o senador.
Passe livre para a mineração?
A mineração também é normatizada dentro do capítulo que trata da exploração sustentável do bioma. O PL condiciona a atividade ao licenciamento ambiental, apresentação de Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) e, ainda, à adoção de medidas de recuperação ambiental das áreas impactadas.
A proposta, no entanto, acrescenta uma novidade: libera a mineração sem necessidade de EIA/RIMA. Para isso, o texto da matéria define que seja necessário o reconhecimento da atividade de mineração como não causadora de “significativa degradação do meio ambiente” pelo órgão ambiental competente.
Neste caso, o PL prevê que o empreendimento se sujeite a outros estudos ambientais, não especificados no texto, pertinentes ao processo de licenciamento. “Da maneira como está, o projeto também permite mineração em toda a região, sem distinção, restrição ou limitação”, alerta Warner ao ((o))eco.
Wellington Fagundes discordou e disse que os dispositivos incluídos no PL apenas reforçam o que está disposto na legislação ambiental e em atos infralegais. Ele defendeu que não há flexibilização da legislação vigente.
“A mineração, como sabemos, é atividade que tem potencial de causar graves impactos ao meio ambiente. Por isso, ela se sujeita ao licenciamento ambiental e consta na lista de atividades do Anexo VIII da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 (Política Nacional do Meio Ambiente)”, aponta. O parlamentar também citou a exigência do EIA/RIMA, conforme determina o Conselho Nacional do Meio Ambiente.
A proposta ainda prevê a permissão de compensação de degradação, causada pela mineração ou novos empreendimentos, em outra área, o que, segundo o especialista da WWF-Brasil, não contribui para a conservação do bioma. O senador rebateu que a medida é excepcional e evita o “engessamento” da compensação ambiental.
Manutenção de APPs e outras carências
O PL nº 5.482/2020 traz ainda outras lacunas consideradas importantes por aqueles que estudam o bioma. Segundo Warner, entre elas está a menção à manutenção da Reserva Legal e das Áreas de Preservação Permanente (APPs) e o saneamento básico. “Sem sistemas de coleta e tratamento, os dejetos humanos contaminam águas superficiais, solo e o lençol freático”, diz Warner.
Sobre a manutenção de Reserva Legal e de APPs, o senador argumentou que o assunto já é disciplinado pelo Código Florestal e, neste caso, sua proposta é uma “lei especial” que deve se aplicar de forma complementar ao código.
Quanto ao saneamento básico, Wellington Fagundes explicou que não há menção porque o projeto debruça-se sobre as “maiores necessidades” do bioma, oriundas da destruição causada pelas queimadas em 2020, para oferecer saídas à recuperação econômica e ambiental do bioma.
“Foi dada maior ênfase em instrumentos de planejamento, manejo integrado do fogo, organização institucional para enfrentamento de incêndios florestais, Política de Desenvolvimento do Turismo no bioma, instrumentos financeiros para desenvolvimento sustentável, assuntos que entendemos ser de primeira necessidade para o bioma e para o povo pantaneiro”, explica o senador.
Outro aspecto importante é a captação de recursos para conservação do Pantanal. O PL não cria uma nova fonte de recursos como um fundo para ações de conservação, para pagamento por serviços ambientais ou para o desenvolvimento de atividades de conservação.
Ao ((o))eco o senador disse que a Constituição Federal reserva ao presidente da república esta competência, mas argumentou que foram incluídos os instrumentos financeiros possíveis para fomentar programas de pagamentos de por serviços ambientais e a indicação de fundos.
“Para evitar incidirmos em inconstitucionalidades, apresentamos um conjunto de recomendações ao presidente da República para recuperação ambiental e econômica do Pantanal”, disse Wellington Fagundes.
Leia a entrevista completa de ((o))eco com o senador
Tramitação no Senado
O PL nº 5.482/2020 foi protocolado no Senado Federal em dezembro de 2020. Depois disso, a proposta, ainda em tramitação inicial, foi encaminhada à Comissão de Meio Ambiente (CMA) para apresentação de emendas. Ao final do prazo, em novembro do ano passado, nenhuma emenda foi apresentada.
Em fevereiro deste ano, em sua última tramitação, a matéria foi distribuída ao seu relator na CMA, o senador Jayme Campos (União Brasil-MT). O parlamentar, no entanto, licenciou-se em março e deve retornar ao exercício do cargo apenas no começo de agosto.
No Senado, Wellington, que preside a Subcomissão Permanente de Proteção ao Pantanal, atua com os parlamentares que fazem parte da CMA para garantir a rápida tramitação da proposta. Durante o Fórum Internacional do Turismo do Pantanal, realizado no mês passado em Cuiabá (MT), o senador disse que o PL surgiu juntamente com outras iniciativas após os grandes incêndios registrados em 2020 no bioma pantaneiro.
“Essa proposta de Estatuto não está concluída, continuamos recebendo inúmeras contribuições e estaremos reunidos com a Federação de Agricultura de Mato Grosso e outras instituições como a Aprosoja. Nossa intenção é contemplar todos os setores da sociedade”, disse durante o evento.
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