A hora de dar um salto

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A hora de dar um salto

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Publicado em TERÇA, 24 JULHO 2012 18:05

Com a disseminação das políticas de pagamento por serviços ambientais nos estados e municípios, é imprescindível uma lei federal que organize os parâmetros mínimos e aporte novos recursos

Em pouco mais de 10 anos, desde as primeiras tentativas de aplicar o sistema de pagamento por serviços ambientais (PSA) no Brasil, o País já conta com 28 iniciativas legislativas, entre leis e projetos de lei, levando-se em conta apenas aquelas que contemplam serviços florestais. Oito são federais e 20 estaduais.

O levantamento faz parte do estudo “Marco Regulatório Sobre Pagamento por Serviços Ambientais no Brasil”, elaborado pela FGV em parceria com o Imazon. Embora o panorama seja animador, a enorme diversidade de objetivos, estratégias e critérios agora demanda uma orientação mínima que só uma política pública nacional específica pode oferecer.

O PSA consiste em atribuir valor econômico aos serviços essenciais prestados pela natureza (como proteção dos recursos hídricos ou da biodiversidade, por exemplo), contemplando desde proprietários rurais até comunidades tradicionais e indígenas. É uma tentativa de romper a lógica segundo a qual áreas naturais têm pouco ou nenhum valor. Foi justamente o potencial de benefícios difusos para toda a sociedade que fez o mecanismo entrar no universo das políticas públicas.

“O PSA clássico na literatura é aquele em que o beneficiário do serviço paga para quem está fornecendo, criando de certa forma, um mercado de serviços ambientais. Isso é diferente de programas públicos. A política pública está entendendo o serviço ambiental como bem coletivo que deve ser incentivado por meio das pessoas que estão em áreas estratégicas. O PSA acaba sendo uma forma de gestão pública de áreas naturais e promoção do desenvolvimento local”, explica Carlos Krieck, assessor para serviços ambientais e biodiversidade do Vitae Civilis.

“As iniciativas de PSA podem pagar em dinheiro ou através de incentivos como insumos, isenção fiscal, assessoria técnica. Nesse caso, o mais adequado é a utilização do termo Compensação por Serviços Ambientais (CSA). Muitas vezes, é até mais interessante o governo oferecer esse tipo de benefício, como já realizado em outros países”, acrescenta.

Nem oito nem oitenta

Não é trivial a missão do projeto de lei 792/2007, que criaria a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais. Ao mesmo tempo em que a lei deve indicar parâmetros comuns, capazes de separar o joio do trigo do PSA, também não pode engessar as experiências bem-sucedidas dos estados.

Helena Carrascosa, assessora técnica da Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Estado de São Paulo, reconhece que hoje há uma inconsistência entre as diferentes iniciativas. Enquanto algumas estabelecem rígidas contrapartidas ambientais, chamadas tecnicamente de “salvaguardas”, outros são mais genéricas em relação aos critérios, o que pode comprometer os resultados esperados.

Por outro lado, segundo Helena, é importante manter uma abertura capaz de incluir as diferentes realidades ambientais e sociais do Brasil: “O PSA tem que ser flexível. Tem que ser usado onde e como for necessário. È muito difícil pensar num programa que sirva para o Brasil inteiro”.

Ela explica que, em São Paulo, onde o mecanismo está atrelado à política estadual de mudanças climáticas, cada projeto é instituído por uma resolução do secretário, o que lhes permite concentrar incentivos por tema (como área de soltura para animais silvestres, por exemplo) ou por área estratégica do ponto de vista da conservação.

Na opinião da especialista, tal como está, a redação do projeto de lei é imprecisa quanto ao escopo do PSA. Dá a entender que serviços ambientais são aqueles prestados pelos ecossistemas naturais, embora também mencione atividades agroflorestais e de silvicultura. (Veja um resumo do PL ao final desta reportagem)

No Espírito Santo, estado pioneiro deste tipo de política no Brasil, a diversidade é a chave do sucesso. O que começou com benefícios aos detentores de remanescentes florestais, como forma de proteger os recursos hídricos, passou a incentivar também o reflorestamento com a distribuição de insumos, tais como cercas e mudas. Hoje, o estado também oferece capacitação técnica para o produtor rural interessado em sistemas produtivos agroflorestais e tudo isso entra no PSA.

“Para esse fim, a gente criou um simulador, que projeta o rendimento futuro do produtor. Em algumas simulações, em oito anos, a gente consegue fazer com que uma propriedade pequena que rendia R$ 9 mil ou R$ 10 mil passe a R$ 22 mil reais por ano”, afirma Marcos Sossai, gerente do Programa Reflorestar do Instituto Estadual de Meio Ambiente do Espírito Santo.

“Se você faz com que o produtor tenha renda de uma floresta que ele não tinha antes, a pressão reduz ou se elimina. São práticas florestais rentáveis, que vão agregar proteção do recurso natural, do solo e da água. E funciona”.

Recursos e impostos

Tanto Sossai quanto Helena ressaltam a premente necessidade de regular a questão fiscal. Atualmente, o PL da Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais não menciona o tema.

“Tem município e estado que está cobrando um ISS sobre o PSA.Talvez seja justo pagar imposto de renda, mas o PSA não é um serviço qualquer. É um benefício coletivo. Não faz sentido nenhum taxar o produtor rural com isso. A política nacional deve resolver todas as dúvidas relativas à questão tributária”, diz Sossai.

A incidência de impostos é ainda mais problemática quando se reconhece o valor geralmente baixo dos benefícios. Em São Paulo, o projeto Mina D’Água, que contempla nascentes, paga no máximo R$ 1.200 por ano ao proprietário. No Espírito Santo, o valor médio para remanescentes florestais é de R$ 150 por hectare ao ano.

Contudo, seria um erro imaginar que as políticas públicas de PSA custam pouco dinheiro. Grande parte dos recursos destinados pelos estados é sugada por um complexo sistema de gestão, como explica Sossai: “Em três anos, a gente teve cerca de mil contratos. Agora, a gente vai passar a fazer de três a quatro mil contratos por ano. É um volume muito grande informação. É um desafio gerir tudo isso e custa caro. Por isso é importante o Governo Federal colocar dinheiro”.

Inclua-se no cômputo da gestão o monitoramento dos programas, que passa por verificar o cumprimento de cada contrato com os beneficiários, mas também os resultados mais amplos que são, afinal, o objetivo da política pública.

“Eu tenho que ver se aquelas medidas de fato aumentaram a vazão do rio, por exemplo. Se não aumentaram, eu tenho que corrigir o meu programa. Para isso, tem que ter área de controle, comparar os resultados onde tem projeto e onde não tem. Quando a gente está começando, acaba gastando mais com isso do que com o próprio benefício”, diz Helena. Espera-se que o Fundo Federal de Pagamento por Serviços Ambientais, um dos componentes do PL, também destine recursos para esse fim.

Para Krieck, do Vitae Civilis, uma lei nacional de PSA não só tem o potencial de fortalecer e legitimar iniciativas existentes, como deve também incentivar novas políticas subnacionais. Nesse sentido, Krieck destaca o Cadastro Nacional de Pagamento Por Serviços Ambientais, também previsto no PL, que deverá sistematizar os projetos em curso, oferecendo uma visão ampla do que é esse mundo na prática brasileira.

Na mesma linha, o Instituto Vitae Civilis ocupa a secretaria-executiva da Comunidade de Aprendizagem em PSA, uma iniciativa que busca capacitar e promover a troca de experiências entre as partes interessadas no assunto. Em novembro, a entidade organiza o Congresso Internacional de PSA, em parceria com a Rede Ibero-americana de Pagamento por Serviços Ambientais (REDIPASA), a Secretaria de Meio Ambiente do Estado de São Paulo (SMA) e The Nature Conservancy (TNC).

O que diz o PL 792/2007

Pagamento por serviços ambientais:

Retribuição, monetária ou não, às atividades humanas de restabelecimento, recuperação, manutenção e melhoria dos ecossistemas que geram serviços ambientais e que estejam amparadas por planos e programas específicos.

Modalidades:

a) serviços de aprovisionamento: resultam em bens ou produtos ambientais com valor econômico, obtidos diretamente pelo uso e manejo sustentável dos ecossistemas;

b) serviços de suporte e regulação: mantêm os processos ecossistêmicos e as condições dos recursos ambientais naturais, de modo a garantir a integridade dos seus atributos para as presentes e futuras gerações;

c) serviços culturais: associados aos valores e manifestações da cultura humana, derivados da preservação ou conservação dos recursos naturais;

Cria o Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais que deverá conter, no mínimo, os dados de todas as áreas contempladas, os respectivos serviços ambientais prestados e as informações sobre os planos, programas e projetos que integram a Política Nacional dos Serviços Ambientais.

Cria também o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais, com os seguintes subprogramas:

I - Subprograma Floresta; 

Objetivo: Reflorestamento de área degradada, conservação da biodiversidade em áreas prioritárias, preservação de beleza cênica, corredores ecológicos (formação ou melhoria), não conversão de áreas florestais para agricultura ou pecuária.

Quem contempla: povos e comunidades tradicionais, povos indígenas, assentados de reforma agrária e agricultores familiares. 

II - Subprograma RPPN

Objetivo: Conservação da biodiversidade (em páreas consideradas de extrema relevância) e corredores ecológicos

Quem contempla: instituidores de Reservas Particulares do Patrimônio Natural de até quatro módulos fiscais

III - Subprograma Água.

Objetivo: diminuição de processos erosivos, redução de sedimentação, aumento da infiltração de água no solo, melhoria da qualidade e quantidade de água, constância do regime de vazão e diminuição da poluição.

São consideradas prioritárias bacias ou sub-bacias ligadas ao fornecimento público de água, aquelas comdéficit de cobertura vegetal em áreas de preservação permanentes e também as que já contam com instrumentos de gestão previstos na Política Nacional de Recursos Hídricos.

Quem contempla: ocupantes regulares de áreas de até quatro módulos fiscais situadas em bacias hidrográficas de baixa disponibilidade e qualidade hídrica.

De onde vem o dinheiro

O Fundo Federal de Pagamento por Serviços Ambientais operaria com até 40% dos recursos avindos da produção de petróleo, atualmente transferidos ao Ministério do Meio Ambiente sob o título de “participação especial”. Também são fontes dotações da lei Orçamentária, doações internacionais, convênios e aplicações.